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应急救灾这十年:社会公益力量在积极参与中迅

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  一方有难,八方支援,面对灾害时守望相助是中华民族的传统美德。党的十八大以来,在党和国家的支持引导下,广大社会公益力量有序高效参与到芦山地震救援、鲁甸地震救援、新冠肺炎疫情防控、河南水灾救援等一系列应急救灾工作,在募集救灾款物、参与现场救援、实施灾后重建等各项工作中发挥了不可替代的作用。

  从指定到自主选择

  救灾募捐走向“市场化”

  2013年,芦山地震发生后,各种社会公益力量迅速开始整合,救灾募捐从行政干预机制转变为社会选择机制,为更多社会公益力量参与应急救灾打开了大门。

  首先,从指定到放开,可以开展救灾募捐的社会组织的范围被不断扩大。

  2013年,民政部发布的《关于四川芦山7.0级强烈地震抗震救灾捐赠活动的公告》明确提出,个人、单位有向灾区捐赠意愿的,提倡通过依法登记、有救灾宗旨的公益慈善组织和灾区民政部门进行,捐赠以资金为主。

  从指定社会组织到“依法登记、有救灾宗旨的公益慈善组织”,被允许开展救灾募捐的社会组织大大增加。这一做法在2014年的鲁甸地震救灾中被延续下来,《民政部关于云南鲁甸6.5级地震抗震救灾捐赠活动的公告》同样提出,倡导通过依法登记、有救灾宗旨且有公募资格的社会组织和灾区民政部门进行捐赠,捐赠以资金为主。

  此后,在应急救灾工作中不再指定开展募捐的社会组织成为惯例。期间虽有波折,但实践证明,让社会选择的结果优于行政指定。

  2020年,新冠肺炎疫情发生后,民政部发布的《慈善组织、红十字会依法规范开展疫情防控慈善募捐等活动指引》提出,依法取得公开募捐资格的慈善组织、红十字会可以面向社会公众开展募捐活动。

  2021年,河南等地发生水灾后,民政部印发通知,要求引导和支持慈善组织通过建立专项基金、设立慈善项目、发动社会募捐等方式,积极参与对受灾困难群众的救助帮扶。

  有公开募捐资格的慈善组织都可以参与到应急救灾募捐中,让更多社会公益力量在灾害发生后能够第一时间募集、捐赠款物,大大提高了救灾的效率。

  其次,从统一到规范,资金使用更加尊重捐赠人意愿和慈善组织特长。

  《关于四川芦山7.0级强烈地震抗震救灾捐赠活动的公告》在强调“公益慈善组织接收的捐赠资金,要按照捐赠人的意愿、灾区应急救灾和恢复重建需求使用”的同时,也提出“非灾区地方党政机关、人民团体、企事业单位和社会组织的捐款,可通过同级民政部门逐级汇缴至省级民政部门,由省级民政部门转交四川省民政厅,及时用于抗震救灾工作”。

  到了鲁甸地震,通过民政部门的提法已经没有了,而是强调,社会组织应按照捐赠人的意愿、灾区应急救灾和恢复重建需求使用救灾捐赠资金。

  面对2020年的新冠肺炎疫情,民政部发布的指引再次强调,慈善组织、红十字会应当按照疫情防控要坚持全国一盘棋的要求,在各地联防联控机制统一领导和部署下,根据疫情防控工作的实际需要,充分尊重和体现捐赠人的意愿,合理分配使用捐赠款物。

  再次,从募捐到使用,信息公开的重要性始终被强调。

  在放开救灾募捐市场的同时,规范化的要求被不断提高,其中突出的是对信息公开的要求始终提出了较高的要求。

  芦山地震募捐的信息公开要求明确到“向社会公布捐赠人权利义务、资金详细使用计划、成本预算;定期公布详细的收入和支出明细,包括捐赠收入、直接用于受助人的款物、与所开展的公益项目相关的各项直接运行费用等”。

  鲁甸地震募捐的信息公开增加了“开展募捐活动的社会组织应依法依规发布募捐公告”的要求,还进一步强调,“灾区有关机构在发放和使用救灾捐赠资金时,应向受益人明确告知资金的来源和性质;重建阶段应定期向社会公开所接收救灾捐赠资金的总额、拨付使用和重建项目进展等信息,主动接受捐赠人和社会的监督。”

  到了疫情防控慈善募捐,更是提出“要做好捐赠款物收支情况的数据汇总和信息公开工作,及时向社会公布捐赠款物的接收分配情况,特别是重点疫情防控物资的接收分配明细,主动接受社会监督”。

  大灾有大爱

  募捐款物数以十亿百亿计成常态

  在社会组织参与救灾相关政策的支持鼓励下,每一次应急灾害事件发生,广大社会公益力量都会第一时间发起救灾募捐行动,广泛募集救灾款物,为应急救灾提供了强有力的支持。

  四川省雅安市召开的芦山地震灾后恢复重建工作情况通报会发布的数据显示,截至2013年12月31日,雅安市财政、慈善总会、红十字会、教育基金会、扶贫基金会、关心下一代基金会和总工会共收到捐赠资金91970万元,其中含香港特区政府捐赠资金1亿港元,澳门特区政府捐赠资金1亿澳元。

  此外,截至2013年9月30日,中国红十字会已经接受芦山地震捐赠款物共计11.97亿元,其中大部分是社会组织、企业和个人捐赠,占全国芦山地震社会捐赠总量的40%。

  基金会中心网统计的数据显示,中国扶贫基金会(现为中国乡村发展基金会)、中国青少年发展基金会、中国妇女发展基金会、中国光华科技基金会、深圳壹基金公益基金会(以下简称“壹基金”)、南都公益基金会、腾讯公益慈善基金会、爱德基金会八家基金会合计接收社会捐赠超过9亿元。

  云南省民政厅发布的数据显示,截至2014年9月17日17时,云南省共接收昭通鲁甸“8·3”地震捐款100003.14万元,捐物价值31952.22万元。

  《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书显示,2020年新冠肺炎疫情发生后,城乡居民、企业、社会组织等纷纷捐款捐物、献出爱心。各级慈善组织、红十字会加强捐赠资金和物资的调配和拨付,将捐赠款物重点投向湖北省和武汉市等疫情严重地区。截至5月31日,累计接受社会捐赠资金约389.3亿元、物资约9.9亿件,累计拨付捐款资金约328.3亿元、物资约9.4亿件。

  湖北省慈善总会的数据显示,截至2020年12月31日,湖北省慈善总会共接收疫情防控捐赠资金617272.15万元,其中定向捐赠资金196115.17万元,非定向捐赠资金421156.98万元。

  河南省加快灾后重建第三场新闻发布会发布的数据显示,2021年,洪涝灾害发生后,河南全省乃至全国慈善、社会工作和志愿服务及其他社会组织等社会力量积极行动、募集款物,各界爱心人士倾情奉献、共克时艰。据不完全统计,截至2021年8月8日,河南全省各级慈善组织、红十字会共接收捐赠款物85.88亿元,其中捐款74.98亿元,物资10.90亿元。

  搭建救灾网络

  社会公益力量第一时间抵达现场

  应急救灾事件可能发生在全国各地,但慈善组织尤其是短时间能够募集大量救灾款物的慈善组织往往集中在少数大城市,如何才能让应急救灾人力、物力第一时间抵达现场?党的十八大以来,社会公益力量通过搭建联合救灾协同机制逐步解决了这一问题。

  以壹基金为例,在“党委领导,政府负责,民主协商,社会协同,公众参与,法制保障,科技支撑”的国家治理体系治理能力现代化要求下,根据“掌握规律、提前备灾、联合行动、快速救援”的策略发起壹基金联合救灾项目,壹基金通过推动省内社会组织建立协同救灾机制,同时提供项目支持及能力建设培训,帮助更多一线社会组织和公益团队成为在地方政府应急救灾机制统一协调下的响应属地灾害的一线救援力量。

  基金会提供的数据显示,壹基金紧急救灾计划支持了20个省的社会组织联合救灾协同机制的建设,以推动社会力量属地化救援能力提升为核心目标,促进社会组织联合救灾行动规模化、标准化、专业化。十余年来,共有1000余家在地社会组织参与到联合救灾行动中来。

  壹基金在20个省设立了备灾仓库,与各地社会组织建立协同救灾预案和机制,每年进行能力建设培训和相关演练,在灾前做好准备工作。当灾害来临的时候,市县的社会组织在壹基金和项目区域协调机构的支持下可以做到快速响应、属地救援。

  通过十余年的努力,壹基金建立了灾前、灾中、灾后全链条干预的灾害管理体系,布局了“儿童平安”“安全家园”“紧急救灾”“韧性重建”四个公益计划,建立和完善了“壹基金救援联盟项目”“壹基金联合救灾项目”“壹基金企业联合救灾平台项目”三大救灾项目体系,支持灾害频发地区逐步形成了“省有协调机构,市县有专业机构,社区有志愿者救援队”三级属地社会救援梯队,有效促成当地社会力量专业、规范、有序地参与减灾救灾工作。

  中国乡村发展基金会开展人道救援网络建设更加注重可持续和专业化发展,长期支持国内20余家社会组织专业化发展,持续八年深入开展能力建设,确保在地参与灾害响应的社会组织保持持续性,团队保持超强战斗力。同时,其不断和多家企业合作,促进各类备灾体系不断完善,2022年基本实现全国任何受灾地点备灾物资24小时到达。

  中国红十字基金会依托全国红十字会赈济救灾工作网络,开展了灾情评估、制订救灾计划、组织人道资源和实施救援等应急救援工作;参与国内汶川、彝良、芦山、鲁甸、泸定等多起地震救援,以及舟曲泥石流、威马逊风灾、南方洪灾、河南洪灾等救援任务。

  除了长期合作的网络之外,在单个应急救灾事件中的互相支持也逐渐发展起来。例如,2021年的河南水灾救援中,大型基金会对各类社会救援队的支持蔚然成风。

  中国红十字基金会推出援豫救援队保障项目,向驰援河南灾区的社会应急救援队提供经费支持,每支救援队可以申请一次经费资助,最高资助标准10万元。资金可用于购买人员保险、设备采买、交通差旅、餐食补贴等。

  基金会提供的数据显示,该项目共资助334支救援队,直接拨付资助款项2952.96万元。接受该项目资助的救援队共支援转移安置群众20余万人次、参与卫生防疫消杀7000余万平方米。该项目获得多个企业捐方支持,超过18万人次通过互联网捐款,在构建应急救援协作网络,打造灾害救援枢纽机构的探索中迈出了重要一步。以“援豫救援队保障项目”为基础,中国红十字基金会完善并推出“社会救援力量保障提升计划”,将社会救援力量的能力提升与救援保障相结合,配合国家专业力量为社会公众提供更全面、及时、有效的帮助和支持。

  从预防、救援到重建

  构建灾害预防救助全链条

  每当灾害发生,第一时间进行捐赠、参与救灾是人们的本能反应,但避免灾害造成的损失不能只有现场救援,党的十八大以来,在积极参与现场救援的同时,富有远见的社会公益力量将项目设计、募集款物使用的方向向前(防灾)、向后(重建)延伸,逐步构建起全面的防灾救灾体系。

  从注重灾后救助向注重灾前预防转变,从应对单一灾重向应对综合减灾转变,从减少灾害损失向减轻灾害风险转变,社会公益力量在防灾领域大胆探索。

  壹基金安全家园项目就是一个以社区为本的防灾减灾项目。项目在灾害风险较高的社区,建立社区/村志愿者救援队,动员社区/村民居民学习自救互救技能,为社区志愿者救援队配置应急工具/装备,组织标准化应急技能培训,支持村/居民参与制订“家庭-隐患点-社区”三级应急预案、开展社区应急演练/宣传等活动,全面提升社区应对灾害的能力。

  基金会提供的数据显示,2015年至2021年底,壹基金安全家园项目在全国18个省(自治区、直辖市)160个县(市、区)542个村(社区)开展,累计培训社区志愿者救援队队员约1万名。

  中国乡村发展基金会2014年启动“向灾害sayno”全国512社区公益倡导活动,并在灾害多发区开展校园减灾教室、第一响应人、备灾库建设等各项工作;中国华侨公益基金会于2020年设立“侨爱心·进社区”项目,并于2021年6月正式启动“应急教育”为主题系列活动,为社区广大百姓提供简便易学,务实高效的应急知识体验课程……

  中国红十字基金会自汶川地震后在中国红十字会总会的指导下实施“博爱家园”项目,完善社区防灾减灾与应急响应机制,其中,以四川省成都市九里堤社区博爱家园项目为例,由项目支持的社区NGO服务机制至今十多年依旧在发挥作用。

  应急救灾阶段,效率是第一位的。社会公益力量经过多年探索,已经构建起高效率的响应机制,并形成品牌赈灾项目。

  机制建设方面,以中国乡村发展基金会为例,基金会制定了一系列管理制度和响应执行手册。

  中国红十字基金会从机构设置上就设立了灾害管理职能部门——赈灾发展部,下设赈济救灾项目中心执行灾害应急救援救助工作。此外,基金会还设立了应急工作领导小组和工作专班,根据灾害等级启动领导小组和专班工作机制,有序开展救援救助、物流、资源动员及财务与项目执行信息披露等相关工作。

  品牌项目方面,以中国红十字基金会为例,“赈济家庭箱”项目秉承“一箱救灾物资,一户受灾家庭,一周应急生活”的理念,通过标准化的物资采购和完整的发放体系为受灾群众提供专业的援助服务。“赈济家庭箱”实施十年来已建立起常态化备灾机制,根据灾害易发生的地域情况,按照可辐射范围在全国范围内设立了六个备灾库,同时配套物流运力,可在灾害发生后12小时内将社会爱心化作受灾群众最急需的物资运抵受灾地区,极大地提高了灾后人道救助效率。基金会提供的数据显示,截至2022年9月底,基金会已向受灾地区发放“赈济家庭箱”244077只,覆盖我国27个省、市、自治区和两个国家。

  灾后重建工作关系受灾群众能否重建家园,重新享受美好生活。尽管这方面的工作一般以政府为主,但社会公益力量在其中也发挥了独特的作用。

  中国红十字基金会在灾后重建的工作中围绕社区、学校、乡镇等单位,分别设立了不同的品牌项目,将减灾、备灾融入灾后重建,提升易受损地区的抗灾能力。通过打造“博爱家园”韧性社区,在266个乡村从完善社区治理、提升社区自助互助能力来提升社区抗灾能力,助力乡村振兴;通过重建“博爱卫生站”,帮助受灾乡村提升基础医疗条件和群众健康安全意识;通过重建“博爱学校”,让受灾地区师生按时复学,同时开展应急救护和防灾减灾知识技能培训。践行持续守护易受损群众的生命财产安全的使命。

  壹基金在芦山地震后,建设了8所小学、17所幼儿园、20个避灾运动场、358套钢结构抗震农房,在115所学校实施减灾示范校园,在4个区县建立12个社区减灾中心,在67个农村社区开展安全农家项目,在龙门山断裂带的区域中心城市成都建成了成都-壹基金青少年与未来防灾体验馆。雅安重建中“以儿童为中心,建设韧性家园”的经验还持续在云南鲁甸地震、四川九寨沟地震、7·20河南郑州等地特大洪涝灾害的灾后恢复重建工作中发挥作用。

  中国乡村发展基金会坚持参与灾后重建工作,重视需求为本,积极参与各项基础设备恢复,教育、医疗、养老服务设施恢复,并重点开展各类产业恢复重建项目,以推动农民增收和可持续发展为使命,设计开展善品公社电商发展项目、百美村庄旅游示范村等产业重建项目,协助落实防止因灾返贫、致贫现象的出现。

  积极开展国家灾害救援工作

  构建人类命运共同体

  人类是一个整体,地球是一个家园。任何人、任何国家都无法独善其身。人类应该和衷共济、和合共生,朝着构建人类命运共同体方向不断迈进,共同创造更加美好未来。在构建人类命运共同体的过程中,社会公益力量以民间力量发挥了不可替代的作用,尤其是在灾害救援工作中。

  2015年尼泊尔地震,2016年厄瓜多尔、智利地震,2020年以来的新冠肺炎疫情……一系列应急灾害事件的救援工作中,都有中国社会公益力量的身影。

  2015年4月25日,尼泊尔发生8.1级地震。我国政府派出了中国国际救援队,中国红十字会、中国扶贫基金会(现为中国乡村发展基金会)、壹基金、爱德基金会等22家民间组织也情系尼泊尔,为地震灾区提供力所能及的人道主义救援。

  其中,中国扶贫基金会(现为中国乡村发展基金会)不但参与了尼泊尔地震的紧急救援,更在紧急救援阶段结束后在尼泊尔进行注册,成为在尼注册的首家中国民间组织,并在卫生、教育和社区发展等领域开展了卓有成效的工作。

  《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书显示,截至2020年5月31日,地方政府、企业和民间机构、个人通过各种渠道,向150多个国家、地区和国际组织捐赠抗疫物资。

  中国红十字基金会提供的数据显示,按照中国红十字会援外工作部署,截至2021年底,基金会共向54个国家提供人道款物援助,向12个国家提供160万剂疫苗援助,为推动构建人类命运共同体贡献了独特力量。

  中国华侨公益基金会联合地方侨联组织,为海外侨胞抗击疫情提供物资捐赠、善款拨付、资讯服务、心理疏导等,助力稳住人心、稳在当地,努力做好助侨、暖侨工作。基金会提供的数据显示,据不完全统计,相关执行单位已向海外侨胞和留学生寄送“侨爱心健康包”两万多个,涉及50多个国家和港澳地区。

  从地震、水灾等自然灾害到新冠肺炎疫情等公共卫生突发事件,从国内到国际,我国社会公益力量不仅在应急救援中发挥了重要作用,自身也在迅速成长,进入新时代,必将发挥更加重要的作用。(李庆、皮磊、于俊如、张明敏、马兴帆参与采访报道)